Nulidad y anulabilidad de los actos administrativos

I. CONCEPTO 

Un acto es inválido cuando está viciado alguno de sus elementos, si bien, según la importancia y trascendencia del vicio de que se trate, la invalidez podrá alcanzar el grado de nulidad o de anulabilidad.

Esta noción de invalidez, que afecta a la esencia misma del acto, ha de diferenciarse de la ineficacia, en la que el acto, aun siendo válido, no produce efectos, como acontecería en el supuesto de un acto no notificado a su destinatario.

Podemos distinguir dos grandes categorías dentro de las nulidades:

1.- La nulidad absoluta. Se dice que un negocio o un acto es nulo con nulidad absoluta o de pleno derecho cuando su ineficacia es intrínseca y por ello carece "ab initio" de efectos jurídicos sin necesidad de su previa impugnación. Ello comporta como consecuencia: 

a)       La ineficacia inmediata "ipso iure" del acto, es decir, que el acto es inválido por sí mismo, sin necesidad de intervención del juez, ya que su intervención sólo se requiere para destruir la apariencia creada o vencer la eventual resistencia de terceros.

b)       El carácter general o "erga omnes", esto es, que la nulidad es susceptible de oponerse o tenerse en cuenta en contra y a favor de cualquiera. Cualquier persona puede instar la nulidad y aún sin que medie petición de parte del juez, puede y debe apreciarla "ex officio" por su propia iniciativa, y ello además en cualquier momento por que la acción no se extingue por prescripción ni caducidad.

c)       Que no puede sanarse por confirmación puesto que no está en el comercio de los hombres ni en la esfera de la autonomía de la voluntad.

d)       Que la trascendencia de la misma supone, por último, la nulidad de los actos posteriores que traigan causa del acto nulo, sin otra limitación que la relativa a los terceros de buena fe que hayan podido confiar en la validez del acto. 

2.- La anulabilidad o nulidad relativa tiene por el contrario unos efectos mucho más limitados: sólo los afectados por un acto anulable pueden pedir la declaración de nulidad dentro de un cierto plazo transcurrido el cual, el vicio de nulidad queda purgado. Por otra parte, el vicio es convalidable por el autor del acto aún antes de que transcurra ese plazo o se preste ese consentimiento, sin más que subsanar la infracción legal cometida. 

A estas dos categorías básicas suele unirse una tercera: la inexistencia del acto. Es el supuesto de la ausencia de alguno de los requisitos de los actos verdaderamente esenciales, obvios y evidentes que lleva a decir que más que un acto nulo es inexistente como tal acto, ya que ni siquiera puede entenderse que tenga apariencia de tal.

Desde el punto de vista de su validez, los actos administrativos se agrupan pues, en dos grandes categorías: los actos nulos de plenos derecho (artículo 62 Ley 30/1992) y los actos anulables (artículo 63 Ley 30/1992).

II. LA TEORÍA DE LAS NULIDADES

Toda la teoría de las nulidades de los actos administrativos se encuentra penetrada por la presunción de validez administrativa. El ilícito administrativo se define con carácter general -cualquier infracción del ordenamiento jurídico incluso la desviación de poder- pero la virtud anulatoria de estas infracciones se reduce sustancialmente hasta el punto de que el legislador reconoce la existencia de infracciones o irregularidades no invalidantes. Del mismo modo los supuestos de nulidad absoluta se restringen sensiblemente y se convierten en supuestos tasados.

El principio "favor acti" que resulta de esta presunción legal de validez da lugar a una serie de técnicas, de garantías explícitamente previstas por el legislador para la conservación de la validez de los actos.

Los actos administrativos son además inmediatamente eficaces y la Administración puede incluso materializar dicha eficacia imponiendo la ejecución forzosa de los mismos sin esperar a que se resuelva sobre su validez en el supuesto de que ésta haya sido válidamente cuestionada.

III. LA NULIDAD

La nulidad de pleno derecho presenta en el derecho administrativo las mismas características y efectos del derecho común.

Los supuestos legales de la nulidad de pleno derecho son, exclusivamente, los siguientes:

1. Los que lesionen el contenido esencial de los derechos fundamentales susceptibles de amparo constitucional.
2. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
3. Los que tengan un contenido imposible.
4. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta.
5. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran derechos o facultades cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
7. Cualquiera otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
8. Las disposiciones administrativas cuando vulneren la Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior (véase "Jerarquía normativa"), las que regulen materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras, no favorables o restrictivas de derechos individuales.

La falta de impugnación en plazo del acto nulo no hace este inatacable. El artículo 102 de la Ley 30/1992 consagra el carácter imprescriptible de la acción, pues establece una auténtica acción de nulidad en sentido propio y no una mera petición graciable y no precisa pasar por el cauce de otros casos en los que resulta obligado el recurso de lesividad (véase “Declaración de lesividad”).

La Ley en su artículo 102 establece una verdadera acción de nulidad, ejercitable sin limitación de plazo por el interesado, y cuyo ejercicio, como el de toda acción en sentido propio, constituye a la Administración en la obligación de dictar un pronunciamiento expreso sobre la misma, cuyo sentido concreto positivo o negativo, viene determinado por la opinión que manifieste al respecto el Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuyo dictamen es vinculante en este caso.

Dicho precepto resalta otro de los efectos característicos de la nulidad de pleno derecho, al permitir que sea declarada incluso de oficio, es decir, sin necesidad de petición de parte interesada. La gravedad de los vicios que la determinan trascienden del puro interés de la persona a quien afectan y repercute sobre el orden general. Por eso precisamente, el consentimiento del interesado no convalida el acto nulo, ya que nadie puede consentir eficazmente algo que rebasa su propia esfera particular y trasciende a lo general.

La nulidad de pleno derecho resulta ser entonces de orden público (véase “Orden público”) lo que explica que pueda ser declarada de oficio por la propia Administración y por los tribunales aun en el supuesto de que nadie haya solicitado esa declaración, este carácter de orden público supone además que su pronunciamiento debe hacerse en todo caso de forma preferente y aun excluyente con respecto a cualquier otro incluidos los de la admisibilidad del recurso.

IV. LA ANULABILIDAD

La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular afectado por el acto viciado. Por ello se reconoce a éste la posibilidad de reaccionar contra el mismo y solicitar su declaración de nulidad. Por las mismas razones la Ley permite la convalidación de los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan, convalidación que producirá efectos a partir de la fecha en que tenga lugar (artículo 67 Ley 30/1992).

A diferencia de lo que sucede en el ámbito civil, en el que el plazo para hacer valer la anulabilidad es un plazo de caducidad que se mide por años y que puede ser interrumpido, en el ámbito administrativo el plazo de interposición de recursos en muy breve (un mes para la interposición de recurso ordinario y dos meses para el contencioso administrativo).

La diferencia es muy apreciable sobre todo si se tiene en cuenta que la falta de interposición del recurso correspondiente impide definitivamente cualquier intento posterior. El acto así viciado se entiende consentido y se convierte en firme e inatacable.

Ello no obstante, el propio ordenamiento jurídico establece plazos de prescripción de derechos (por ejemplo, el contenido en el artículo 122.2 Ley de Expropiación Forzosa -relativo al derecho de reclamación por otros daños-), lo que ha llevado en ocasiones a afirmar que cuando el propio ordenamiento jurídico administrativo fija un plazo de prescripción para el ejercicio de determinados derechos no es lícito suplantar dicho plazo de prescripción por el plazo de caducidad de los recursos ni impedir el ejercicio del derecho oponiendo al mismo la excepción de acto consentido, so pretexto de la falta de impugnación en plazo, de la resolución que reconoce dicho derecho.

El artículo 63 de la Ley 30/1992 define los actos anulables como aquellos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder y refiere que el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados y que la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

El procedimiento administrativo y la vía del recurso ofrecen al administrado oportunidades continuas de defenderse y hacer valer sus puntos de vista, lo cual contribuye a reducir progresivamente la inicial trascendencia de un vicio de forma o una infracción procedimental.

Por otra parte, la interposición de un recurso permite a la Administración poner en juego los poderes de convalidación que le reconoce la Ley y subsanar los defectos iniciales una vez advertida su existencia.

En los supuestos en los que quede un defecto formal no subsanado, no tiene sentido anular el acto recurrido si, aunque no hubiere existido la infracción formal, la decisión de fondo hubiera sido la misma.

La presunción de validez de los actos administrativos se traduce en un principio favorable a la conservación de los mismos (favor acti). Por lo tanto, los actos administrativos anulables pueden ser convalidados por la Administración subsanando los vicios de que adolezcan. El artículo 66 de la Ley 30/1992 refiere que el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción, en tanto que el artículo 67 plantea la posibilidad de convalidación de los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. La Ley 30/1992 consagra también la regla de la incomunicabilidad de la invalidez. Así el artículo 64 dispone "la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero" del mismo modo dice "la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquella salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado".

Finalmente el artículo 65 de la Ley 30/1992 regula la conversión de los actos viciados, señalando que "los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste".